Luxemburgo, 2 de febrero de 2023
Sentencia del Tribunal de Justicia en los asuntos acumulados C-649/20 P | España/Comisión,
C-658/20 P | Lico Leasing y Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión/Comisión y
C-662/20 P | Caixabank y otros/Comisión
Ayudas de Estado: el Tribunal de Justicia anula parcialmente la Decisión de la Comisión relativa al «sistema español de arrendamiento fiscal»
La recuperación de la totalidad del importe de la ayuda contemplada en dicha Decisión fue ordenada sobre la base de una identificación errónea de los beneficiarios
En 2006, la Comisión Europea recibió varias denuncias acerca de la aplicación del «sistema español de arrendamiento fiscal» (en lo sucesivo, «SEAF») a determinados contratos de arrendamiento financiero, en la medida en que este régimen permitía que las empresas navieras obtuvieran unos descuentos de entre un 20 % y un 30 %del precio al adquirir buques construidos por astilleros españoles, en detrimento de las ventas de los astilleros de otros Estados miembros. Según la Comisión el objetivo del SEAF consistía en proporcionar ventajas fiscales a las agrupaciones de interés económico (en lo sucesivo, «AIE») y a los inversores que participaban en ellas, las cuales transferían posteriormente una parte de tales ventajas a las empresas navieras que compraban un buque nuevo.
En la Decisión controvertida, (1), adoptada en julio de 2013, la Comisión estimó que tres de las cinco medidas fiscales que conformaban el SEAF constituían una ayuda estatal, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, que revestía la forma de ventaja fiscal selectiva, parcialmente incompatible con el mercado interior. Dado que la ayuda en cuestión se había ejecutado desde el 1 de enero de 2002 sin haberse cumplido la obligación de notificación, (2) la Comisión instó a las autoridades nacionales a recuperarla de los inversores, esto es, de los miembros de las AIE.
En septiembre de 2013, el Reino de España, Lico Leasing, S. A., y Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión (PYMAR), S. A., presentaron recursos de anulación contra la Decisión controvertida. En su sentencia España y otros/Comisión (3) el Tribunal resolvió que la ventaja percibida por los inversores de las AIE no tenía carácter selectivo y que la motivación de esta Decisión acerca de los criterios de distorsión de la competencia y de la afectación de los intercambios era insuficiente.
El Tribunal de Justicia, tras interponer la Comisión un recurso de casación contra la sentencia del Tribunal General, la anuló mediante su sentencia Comisión/España y otros (C-128/16 P) (4) al considerar, en particular, que la aplicación del requisito relativo al carácter selectivo en el que la Comisión basó su análisis había sido errónea. El Tribunal de Justicia estimó, no obstante, que, dado que el Tribunal General no se había pronunciado sobre la totalidad de los motivos formulados ante él, el estado del litigio no permitía resolverlo y, por lo tanto, devolvió los asuntos al Tribunal General.
En su sentencia dictada tras la devolución del asunto España y otros/Comisión (en lo sucesivo, «sentencia recurrida»), el Tribunal General desestimó los recursos presentados por el Reino de España, Lico Leasing y PYMAR, apoyadas en sus pretensiones por 34 entidades que fueron admitidas a intervenir con ese mismo fin en el marco del asunto C-128/16 P (en lo sucesivo, «coadyuvantes en el primer recurso de casación»).
En esa sentencia, el Tribunal General desestimó el motivo por el que se cuestionaba el carácter selectivo del SEAF al apreciar, fundamentalmente, que la existencia de una facultad discrecional amplia de la Administración tributaria para autorizar la amortización anticipada bastaba para considerar que el SEAF, tomado en su conjunto, tenía carácter selectivo. El Tribunal General desestimó igualmente los motivos basados en un defecto de motivación de la Decisión controvertida, en la vulneración del principio de igualdad de trato, y en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica y de los principios aplicables a la recuperación de la ayuda. Por lo que se refiere a esta última, el Tribunal General consideró que la Comisión no había incurrido en error de Derecho al ordenar la recuperación de la totalidad de la ayuda en cuestión exclusivamente de los inversores de las AIE, pese a que una parte de la ventaja fiscal obtenida hubiera sido transferida a terceros, esto es, las empresas navieras.
El Reino de España, Lico Leasing y PYMAR, así como las coadyuvantes en el primer recurso de casación interpusieron tres recursos de casación distintos contra la sentencia recurrida mediante los que solicitaban la anulación de esta sentencia y, consiguientemente, de la Decisión controvertida.
En su sentencia, el Tribunal de Justicia estima el motivo de casación formulado por el Reino de España y basado en un defecto de motivación de la sentencia recurrida en lo que se refiere a la recuperación de la ayuda en cuestión y desestima los recursos de casación en lo demás. De este modo, al anular parcialmente la sentencia recurrida y considerar que el estado de la parte de esos recursos pendiente de examen permite resolver definitivamente el litigio, el Tribunal de Justicia declara que, tras el análisis que lleva a cabo, procede anular la Decisión controvertida en la medida en que ordena que se recupere íntegramente el importe de la ayuda contemplada en esa misma Decisión de sus beneficiarios, identificados de forma errónea.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En primer término, el Tribunal de Justicia examina la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión contra el recurso de casación interpuesto por las coadyuvantes en el primer recurso de casación, basada en un error de Derecho en que, según la Comisión, se basa su reconocimiento como coadyuvantes en el marco del procedimiento posterior a la devolución. A este respecto, el Tribunal de Justicia considera que el artículo 40 del Estatuto del Tribunal de Justicia, el respeto de los derechos procesales garantizados a los coadyuvantes por el Reglamento de Procedimiento del Tribunal General y el principio de buena administración de la justicia obligan, en el marco de una articulación coherente de los procedimientos ante el Tribunal de Justicia y ante el Tribunal General, a que un coadyuvante en casación goce de pleno derecho de la condición de coadyuvante ante el Tribunal General cuando se devuelva un asunto a este órgano jurisdiccional tras la anulación por el Tribunal de Justicia de una resolución del Tribunal General. Así pues, en contra de lo sostenido por la Comisión, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al reconocer que las interesadas tuvieran tal condición en esas circunstancias. En consecuencia, las interesadas pueden, como tales, interponer un recurso de casación contra la sentencia recurrida, dado que esta les afecta directamente, (5) ya que la desestimación de los recursos implica que puedan verse obligadas a devolver las ayudas que percibieron. En consecuencia, su recurso de casación es admisible.
En segundo término, el Tribunal de Justicia examina los motivos de los recursos de casación relativos, por una parte, al análisis del carácter selectivo del SEAF y, por otra parte, a la obligación de recuperación.
Por lo que se refiere, en primer lugar, al análisis del requisito de selectividad, el Tribunal de Justicia comienza destacando que no cabe considerar que una medida fiscal ventajosa cuya concesión depende de la facultad discrecional de la Administración tributaria tenga carácter general. De ello se deduce que el carácter selectivo de esa medida no puede apreciarse a partir de un método concebido con el fin de poner de manifiesto la selectividad que ocultan medidas fiscales ventajosas de alcance general. 6 Ahora bien, en este caso, el Tribunal General debía pronunciarse sobre una medida cuya concesión dependía de la facultad discrecional de las autoridades competentes, de modo que no cabe censurarle no haberla analizado a la luz del método que resulta válido para las medidas fiscales de carácter general.
En el análisis de los criterios de apreciación pertinentes en el caso de una medida fiscal ventajosa concedida discrecionalmente, el Tribunal de Justicia coincide con el Tribunal General en que la existencia de un sistema de autorización no implica por sí misma que la medida en cuestión tenga carácter selectivo. Así, para que esa medida merezca tal calificación, es necesario demostrar que las autoridades competentes disponen de una facultad discrecional amplia para determinar los beneficiarios y los requisitos de la medida concedida, de modo que deba considerarse que el ejercicio de dicha facultad favorece a determinadas empresas o producciones en relación con otras, no beneficiarias de ella, que se encuentran, habida cuenta del objetivo perseguido, en una situación comparable.
En el presente caso, el Tribunal de Justicia considera que el Tribunal General podía apreciar, en el marco de su apreciación soberana del Derecho nacional, cuya desnaturalización no fue alegada, por otra parte, que ese derecho confería a la Administración tributaria un amplio margen de discreción para autorizar la amortización anticipada,habida cuenta, en particular, de la imprecisión de los criterios aplicados y de la falta de regulación de la interpretación que estos exigen. A este respecto, el Tribunal General no estaba obligado a examinar si, de hecho, el ejercicio de esta facultad discrecional de iure había dado lugar efectivamente a un trato favorable injustificado a determinados operadores económicos respecto de otros que se encontraban en una situación comparable.
En consecuencia, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar, para sostener que la medida consistente en la amortización anticipada tenía carácter selectivo, que la existencia de aspectos discrecionales podía favorecer a los beneficiarios respecto de otros sujetos pasivos que se encontrasen en una situación fáctica y jurídica comparable.
Asimismo, el Tribunal General podía fundadamente concluir que la Comisión no incurrió en error de Derecho al deducir del carácter selectivo de la amortización anticipada que el SEAF era selectivo en su conjunto, ya que resulta pacífico que las demás medidas controvertidas que conforman el SEAF dependían de la autorización previa de la amortización anticipada. En consecuencia, el Tribunal de Justicia desestima por infundados todos los motivos relativos al carácter selectivo del SEAF.
En segundo lugar y por lo que se refiere a la recuperación de las ayudas ilegales, el Tribunal de Justicia resuelve que la aplicación de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica en la sentencia recurrida no tenía más errores que uno que, no obstante, no tenía incidencia en la apreciación del Tribunal General, de modo que las alegaciones invocadas en este sentido deben igualmente desestimarse.
En tercer y último lugar, el Tribunal de Justicia se pronuncia sobre un motivo basado en un defecto de motivación de la sentencia recurrida. A este respecto, el Tribunal de Justicia resuelve que, si bien esa sentencia está motivada de forma suficiente en Derecho en lo que respecta al carácter selectivo del SEAF, no sucede lo mismo por lo que se refiere a la recuperación de la ayuda en cuestión.
Así, el Tribunal de Justicia señala que, para dar respuesta a un motivo por el que se impugnaba la orden de recuperación contenida en la Decisión controvertida, en la medida en que imponía la recuperación de la totalidad de la ayuda en cuestión de los inversores, a pesar de que una gran parte de la ayuda así concedida se transfería sistemáticamente a las empresas navieras, el Tribunal General se limitó a señalar que en la Decisión controvertida se identificaba a los inversores como únicos beneficiarios de la ayuda y que esta pretensión no constituía el objeto del litigio. Ahora bien, según el Tribunal de Justicia, a pesar de que las partes afectadas no hubieran cuestionado la identidad de los beneficiarios, a través de su motivo estas partes, no obstante, alegaban, implícita pero necesariamente, que no habían sido las únicas beneficiarias de la ayuda en cuestión. Dado que, el Tribunal General no había dado respuesta a este motivo, no se pronunció sobre el mismo, lo cual constituye un incumplimiento de la obligación de motivación.
En estas circunstancias, el Tribunal de Justicia anula la sentencia recurrida en tanto en cuanto, mediante la misma, el Tribunal General desestimó los recursos por cuanto tenían por objeto la anulación de la Decisión controvertida en la medida en que designa a las AIE y sus inversores como únicos beneficiarios de la ayuda contemplada en dicha Decisión, y en la medida en que ordena al Reino de España que recupere íntegramente el importe de la ayuda contemplada en esa misma Decisión de los inversores de las AIE. Se desestiman los recursos de casación en todo lo demás.
En tercer término, al estimar que el estado de la parte de los recursos de anulación pendiente de análisis tras la anulación parcial de la sentencia recurrida, parte que guardaba relación con la fundamentación de la obligación de recuperación de la ayuda en cuestión de sus beneficiarios, permitía que quedara resuelta, el Tribunal de Justicia decidió resolver definitivamente este punto. A este respecto, comienza desestimando por infundados los motivos y alegaciones basados en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica, así como del principio de igualdad de trato, haciendo suya la mayor parte de la correspondiente motivación de la sentencia recurrida.
Seguidamente el Tribunal de Justicia aborda, en el marco del examen del motivo sobre el que el Tribunal General no se pronunció, la cuestión de la identificación de los beneficiarios de la ayuda en cuestión y recuerda que la obligación de recuperar una ayuda que la Comisión considera incompatible con el mercado único tiene por objeto restablecer la situación anterior a la concesión de la ayuda privando a sus beneficiarios, esto es, las empresas que la han disfrutado efectivamente, de la ventaja competitiva que la ayuda les ha reportado.
Pues bien, en el presente caso, resulta de las propias apreciaciones de la Comisión que el SEAF constituía, en su conjunto, un dispositivo fiscal destinado a generar una ventaja no solo en beneficio de los inversores que formaban parte de una AIE, sino también de las empresas navieras. Asimismo, de los elementos expuestos por la Comisión resulta que el reparto de esta ventaja fiscal entre una empresa naviera y los inversores de una AIE estaba previsto en contratos jurídicamente vinculantes, aportados a las autoridades tributarias y que estas tenían en cuenta para autorizar, en el ejercicio de la facultad discrecional de que disponían a este respecto, la amortización anticipada. A la luz de estos elementos, el Tribunal de Justicia resuelve que la Comisión incurrió en un error de Derecho, habida cuenta del objetivo perseguido por la recuperación, al designar a los inversores de las AIE como únicos beneficiarios de la ayuda en cuestión por considerar, fundamentalmente, que la ventaja obtenida por las empresas navieras gracias a la transferencia de una parte de la ventaja fiscal concedida a los AIE era el resultado de una combinación de transacciones jurídicas entre entidades privadas y que, por ese motivo, no era imputable al Estado, a pesar de que las AIE estaban, no obstante, obligadas, en virtud de las reglas aplicables, a transferir a esas empresas navieras una parte de la ventaja fiscal obtenida.
En consecuencia, el Tribunal de Justicia anula en parte la Decisión controvertida, esto es, en la medida en que designa a las AIE y sus inversores como únicos beneficiarios de la ayuda contemplada en dicha Decisión, y, en consecuencia, en la medida en que ordena la recuperación de la totalidad de su importe exclusivamente de los inversores de las AIE.
1 Decisión 2014/200/UE de la Comisión, de 17 de julio de 2013, relativa a la ayuda estatal SA.21233 C/11 (ex NN/11, ex CP 137/06) ejecutada por España — Régimen fiscal aplicable a determinados acuerdos de arrendamiento financiero, también conocidos como sistema español de arrendamiento fiscal (DO 2014, L 114, p. 1).
2 Obligación prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3.
3 Sentencia de 17 de diciembre de 2015, España y otros/Comisión, T-515/13 y T-719/13 (véase asimismo el CP 150/15).
4 Sentencia de 25 de julio de 2018, Comisión/España y otros, C-128/16 P (véase asimismo el CP 115/18).
5 Este requisito se contempla en el artículo 56, párrafo segundo, segunda frase, del Estatuto del Tribunal de Justicia.
6 Según este método, conocido como método «en tres fases», la apreciación del carácter selectivo de una medida general que establece un régimen tributario ventajoso exige, en primer lugar, identificar el régimen tributario común; en segundo lugar, determinar si el régimen supone una excepción al régimen común, como marco de referencia, al deparar a operadores económicos que se encuentran en una situación fáctica y jurídica comparable un trato fiscal diferente y, en este caso y en tercer lugar, apreciar si tal diferencia puede estar justificada por la naturaleza o la estructura del sistema tributario.