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Tramitación de expedientes de nacionalidad. El proyecto y su desarrollo – Javier Angulo. Ignacio de la Fuente. Juan José Morán. José María de Pablos

     En la página web del Colegio de Registradores 

     Tramitación de expedientes de nacionalidad. El proyecto y su desarrollo – Javier Angulo. Ignacio de la Fuente. Juan José Morán. José María de Pablos
     El 9 de enero de 2012 el Director General de los Registros y del Notariado nos convocó para formar parte de un grupo de trabajo, en colaboración con la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, con el objeto de realizar un diagnóstico de la situación de los expedientes de solicitud de nacionalidad española por residencia.
     El objetivo era trazar un plan que permitiera la tramitación urgente de los cientos de miles de expedientes que desbordaban los sótanos de la DG y que acumulaban años de retraso. El extraordinario incremento del flujo de inmigrantes que se había producido en los últimos años había superado la capacidad de tramitación del órgano administrativo y era inaplazable dar solución a este problema.
     Se comenzó con un análisis sobre el terreno de la situación existente realizando entrevistas personales con los funcionarios que habían ejecutado estas tareas, analizando los trámites inherentes a cada expediente, clasificando toda la tipología posible, ordenando la intervención de todos los actores implicados…, todo ello se plasmó finalmente en un diagrama del flujo de procesos y un esquema descriptivo de la organización real e informal. Finalmente se propusieron un conjunto de medidas para poner en marcha una actuación especial con la denominación “Plan Intensivo de Tramitación”, basado en la conversión de los expedientes en expedientes electrónicos, mediante su digitalización y su posterior tramitación electrónica con la colaboración con los registradores de la propiedad y mercantiles.
     Se trataba de resolver un problema de enorme complejidad, no sólo por el volumen de los expedientes a lo que había que dar curso, sino por los numerosos informes y consultas, los operadores implicados, conexiones entre organismos…
     Toda la tramitación estaba sujeta a las limitaciones que imponía el soporte papel. De cada expediente se reclamaban multitud de informes y consultas mediante oficios en papel, que se ensobraban y remitían al órgano respectivo, donde a su vez se recibían, se abrían y se localizaban en la base de datos de cada aplicación tecleando los datos necesarios. Una vez localizado se imprimían los informes solicitados, se ensobraban y se remitían a la DGRN. El volumen de informes exigía el traslado en vehículos propios de cada departamento hasta el centro directivo, donde se recibían, se abrían los sobres, se daban de alta en la aplicación y se casaba cada informe con su expediente, con uno de los 480.000. Los mismos datos se tecleaban una y otra vez, las impresoras trabajaban sin descanso, las tareas puramente materiales se iban encadenando, el tiempo iba transcurriendo y los expedientes se acumulaban sin resolverse, desbordando los límites físicos del archivo.
     El análisis del Plan Intensivo de Nacionalidad constaba de las siguientes actuaciones:
     1.    Logística y traslado de los expedientes, más de  480.000, en papel a nuevas dependencias habilitadas al efecto.
     2.    Digitalización masiva de todos los expedientes para convertirlos en documentos electrónicos, más de 25.000.000 de páginas.
     3.    Creación de un sistema de gestión y archivo electrónico para permitir la interconexión de la nueva aplicación con las unidades de la administración y organismos públicos necesarios.
     4.    Desarrollo urgente de la infraestructura tecnológica necesaria para la tramitación electrónica de los expedientes y creación de la red de comunicación para permitir completar los expedientes con los informes preceptivos.
     5.    Trazabilidad completa de todos las operaciones y procesos, suscritos con firma electrónica emitida por diversos prestadores de servicios de certificación (más de 1.500.000 transacciones ya suscritas con firma electrónica y 3.500 certificados expedidos de firma electrónica).
     6.    Formación a usuarios de la nueva aplicación (más de 2.500 diplomas expedidos en cursos on line).
     7.    Guías de tramitación, guías de calificación, modelos y plantillas de documentos y prontuarios de consulta.
     8.    Creación de un grupo de apoyo para resolución de consultas jurídicas (más de 6.000 consultas evacuadas).
     9.    Creación de un departamento de soporte a usuarios y un centro de soporte de segundo nivel.
     10.    Adscripción de recursos humanos suficientes para proceder a la tramitación de los expedientes por los registradores de la propiedad y mercantiles en el plazo de un año (más de 5.000 usuarios y más de 200.000 expedientes tramitados).
     Este impresionante conjunto de tareas fue implantado básicamente durante el tercer y cuarto trimestre del año 2012,  lo que hace aún más significativas las cifras y los objetivos alcanzados por el momento.
     LA PLATAFORMA
     El procedimiento y medidas indicados implicaban la puesta en marcha de una plataforma compuesta por una compleja gama de componentes, como, por ejemplo, la disposición de los sistemas de almacenamiento, el acondicionamiento y habilitación de espacio físico para la custodia y llevanza de los expedientes, los sistemas de seguridad y controles de acceso pertinentes, los servidores y conexiones para el almacenamiento en base de datos SQL de los expedientes digitalizados y la migración de todos los datos disponibles en la antigua aplicación de gestión GESNAC, la creación de grupos de perfiles para asignar a los más de 5.000 usuarios los permisos y roles adecuados, la conexión con organismos y administraciones para el suministro de los informes preceptivos a remitir mediante conexiones web services, etc.
     La aplicación de gestión para la tramitación de los expedientes ha sido realizada por encargo de la Junta del Colegio de Registradores mediante una adaptación y personalización del Framework de procesos registrales FUTUREG por la empresa FUTUVER, incluyendo en una nueva base de datos SQL Server 2012, la migración de todos los datos existentes en la antigua aplicación GESNAC, el diseño de algoritmos de reparto aleatorios para la asignación de los expedientes a los registradores responsables de su tramitación, las funcionalidades para el requerimiento de documentación complementaria o la elaboración del informe previo a la propuesta de resolución positiva o negativa con todas sus incidencias, incluyendo la clasificación de motivos y todas los modelos y plantillas necesarios, los grupos de usuarios con sus perfiles y permisos, sistemas de listas de responsabilidad de los expedientes para permitir el recorrido de los mismos por todos los ciclos de su tramitación desde la creación de la copia electrónica del expediente hasta la resolución de los mismos, así como los web services de conexión con los organismos y administraciones implicados en el procedimiento.
     Adicionalmente, por el Ministerio de Justicia – a través de su División de Tecnologías de Ia Información y Comunicaciones y la Secretaría General de Nuevas Tecnologías para la Justicia – y el Departamento de Sistemas de Información del Colegio de Registradores se realizaron las conexiones que implica todo el desarrollo de la infraestructura con todos esos organismos y dependencias de la Administración, conectando los servidores del Centro de Procesos de Datos con la Red SARA, así como resolviendo cuantos problemas suponían las conexiones con el Ministerio del Interior y el de Presidencia.
     Conforme a los requerimientos del Ministerio de Justicia, el Colegio de Registradores ha desplegado toda la arquitectura y sistemas necesarios, implementando el hardware y software más adecuado para la plataforma tecnológica, en la que se ha contado con los suministros, licencias y servicios de empresas punteras como HEWLETT PACKARD, MICROSOFT O VMWARE, consiguiendo desplegar un entorno de virtualización de escritorios de un tamaño nunca abordado en España, para dar acceso a cerca de 5.000 usuarios del sistema e interconectar los datos radicados en el mismo a dependencias dispersas como el Colegio de Registradores, las más de 1.000 oficinas de Registros de la Propiedad y Mercantiles y los aproximadamente 450 Registros Civiles existentes en España, los funcionarios de la DGRN, el Ministerio de la Presidencia, la Sede Electrónica del Ministerio de Justicia (secciones “¿Cómo va lo mío?” y consulta de documentos electrónicos mediante Código Seguro de Verificación, etc.
     ACTORES IMPLICADOS
     Todos los componentes y actuaciones anteriores implican directamente a un buen número tanto de organismos públicos como de empresas privadas y fundaciones.
     En el proceso de digitalización masiva de los expedientes, desde la solicitud en papel hasta su conversión en documento electrónico y respuesta al solicitante mediante resolución electrónica, trabajan no sólo todos los funcionarios de la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, los más de 1.000 registradores españoles y el personal de los Registros, sino todos los funcionarios, personal contratado, Secretarios Judiciales y Encargados de los Registros Civiles, así como funcionarios de distintos Ministerios.
     A destacar igualmente el grupo de apoyo jurídico constituido en la DGRN seleccionado y formado especialmente para este proyecto, que da soporte, contesta y atiende, coordinado por la Subdirección General de Nacionalidad y Estado Civil, el gran número de preguntas, consultas y dudas que surgen diariamente, a razón de unas 200 diarias aproximadamente.
     De igual forma, hay multitud de empresas privadas, líderes en sus respectivas áreas de especialización, que han aportado su tecnología, know how y expertise:
     • IECISA, a cargo del traslado de expedientes físicos desde los archivos de la DGRN, previa clasificación y encajado en formato normalizado de la Administración, al Centro de Digitalización cedido por el Colegio de Registradores, normalización de formatos, digitalización de los expedientes, control de calidad de los mismos, firma digital de las copias digitalizadas obtenidas y envío por servicios web de éstas a los servidores de base de datos.
    • Futuver, que ha desarrollado una adaptación del Framework de procesos registrales FUTUREG a medida de este proyecto.
     • Hewlett Packard, que ha instalado todos los servidores y componentes necesarios y liderado la arquitectura y sistemas de la plataforma tecnológica.
     • WMWare, cuya plataforma de virtualización de escritorios permite el acceso a la plataforma tecnológica de todos sus usuarios.
     • Microsoft, que proporciona las licencias de Windows 7 a los escritorios virtualizados de los usuarios y que apoyó desde su inmensa experiencia la plataforma con servicios de consultoría de alto nivel.
     • Cap Gemini, que desarrolló la conexión de la plataforma con INFOREG, la aplicación de los Registros Civiles en la que desemboca todo el procedimiento mediante la inscripción en dichos Registros Civiles del nacimiento y la nacionalidad adquirida por el promotor del expediente.
     Finalmente, y en perfecta coordinación con la Dirección General de los Registros y del Notariado del Ministerio de Justicia, otros seis Ministerios del Gobierno de España (Interior, Industria, Energía y Turismo, Hacienda y Administraciones Públicas, Asuntos Exteriores y Cooperación, Presidencia y Justicia) participan en el Plan a través de sus diferentes organismos e infraestructuras: Dirección General de la Policía, Registros Civiles, B.O.E., I.N.E., Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, Dirección de Tecnologías de la Información y Comunicaciones, Secretaría General de Nuevas Tecnologías de la Justicia, así como la propia Dirección General de los Registros y del Notariado, en especial la Subdirección de Nacionalidad y Estado Civil, los Registradores y personal de los Registros y el Colegio de Registradores.
     La importancia del proyecto y su trascendencia tecnológica han recibido un especial reconocimiento público recibiendo el Premio @asLAN (Asociación de Proveedores de Red, Internet y Telecomunicaciones),  al mejor proyecto de administración electrónica en 2013, categoría Justicia e Interior, en su V Convocatoria para Administraciones y Organismos Públicos, valorándose el ahorro de costes y mejora de la eficiencia y alineación con la Agenda Digital para Europa.
     Todas las magnitudes, cifras, datos y volúmenes del Plan Intensivo de Nacionalidad han llevado considerarlo como uno de los mayores proyectos tecnológicos acometidos en materia de Administración Electrónica en la historia de nuestro país, por su carácter pionero y por servir de referencia en lo que a modernización de la administración española se refiere.
     LAS CONSECUENCIAS
     Llegados a un avanzado estado de consecución de objetivos en el Plan Intensivo de Tramitación, nos encontramos con centenares de miles de personas a las que se ha concedido la nacionalidad española.
     Es realmente un orgullo para nosotros haber tenido la oportunidad de poder contribuir a una mejor prestación del servicio público, haberlo hecho con la colaboración de los registradores y de su personal, usando las tecnologías de la información y las comunicaciones como herramienta para vencer una inercia de años y demostrando es posible, si se quiere, mejorar la sociedad en la que vivimos e impulsar a nuevos escenarios la función que prestamos y el servicio público que la justifica.
     Pero por encima de todo ello, es una satisfacción haber dado respuesta a las personas que pacientemente esperaban obtener la nacionalidad española, presupuesto necesario para un pleno reconocimiento de sus derechos y para alcanzar objetivos personales y familiares inaplazables.
     El Ministerio de Justicia, consciente del complicado panorama que supone la existencia de centenares de miles de ciudadanos a los que se ha concedido la nacionalidad y que aún deben jurar o prometer obediencia al Rey y a la Constitución y Leyes de España, gestionar la inscripción en los Registros Civiles y obtener el DNI y Pasaporte españoles, quiso culminar este proyecto mediante nuevos desarrollos tecnológicos encaminados a:
     1.    Hacer viable el otorgamiento de Actas de Juramento o Promesa, mediante la conexión de la plataforma de nacionalidad con los sistemas notariales para remitir telemáticamente desde el Colegio de registradores al notario autorizante los datos y documentos precisos para el otorgamiento de tales Actas y permitir al mismo notario devolver al Colegio, de forma igualmente telemática los datos necesarios  y las actas en formato electrónico, lo que se plasmó en una nueva Encomienda, esta vez al Consejo General del Notariado, firmada el 2 de abril de este año.
     2.    Remitir telemáticamente desde el Colegio a los Registros Civiles las indicadas actas junto con los documentos necesarios del expediente electrónico y la preinscripción en el Registro Civil.
     3.    Remitir desde los Registros Civiles al Colegio de Registradores las certificaciones electrónicas de nacimiento y nacionalidad, una vez practicada la inscripción, para poder publicarlas en la Sede Electrónica de Justicia a disposición del prmotor del expediente, con vistas a su presentación y comprobación por la Dirección General de la Policía en el momento de gestionar la expedición de DNI y Pasaporte.
     4.    Extender las funcionalidades de la aplicación de nacionalidad al resto de tipos de expedientes gestionados por la Dirección General, así como a todos las clases de recursos que se tramitan en la misma.
     5.    Conectar la plataforma con otras Administraciones, como la Agencia Estatal de Administración Tributaria, la Tesorería General de la Seguridad Social o la Dirección General de Tráfico, para recabar y obtener de forma telemática, nuevos informes preceptivos para la tramitación de estos y otros expedientes.
     En todo ello trabajamos, conforme a las directrices recibidas, profundizando en las ventajas que un entorno de interoperabilidad y colaboración entre administraciones permite, para conseguir una tramitación de expedientes mejor gestionada en beneficio de los ciudadanos.


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